郝明義：從北京國際書展看我們的出版產業政策以及作法
Posted: 2005/11/05 by sun in從北京國際書展看我們的出版產業政策以及作法──最終定稿
2005/10/24
郝明義
去過2005年9月北京國際書展的人，會注意到，中國大陸內地出版社的規模與特色，雖然與往年相當，但是國際區卻有很大的成長。
尤其，他們今年第一次辦國家館，以法國為主賓國，佔了850平方米的展位面積，十分顯著。
我好奇地觀察這些現象。北京國際書展一個9平方米的展位，定價是1990美元，比台北國際書展的1300美元貴了五成。一個尚未開放的出版市場，能以這麼貴的展位價格吸引這麼多國際參展者，真的純粹是展場外面的商機如此之大了嗎？
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後來，我得知法國館的設置辦法，從中發現原因倒也不只如此，裡面還涉及一些經營的方法。
法國館 850平米的展位面積中，北京國際書展免費提供一半左右，其餘的面積，則以極為低廉的價格提供。而更重要的是，國家館全部裝璜費用是由北京國際書展主辦單位負擔。
相對而言，以2005年台北國際書展而言，韓國館總面積378平米。其中，不但我們免費提供的面積相形少了許多，其餘的面積收費標準相形很高，而且國家館所有的裝璜費用是由韓國自行負擔。
比較這兩個書展的國家館的辦法，我們會看出，北京懂得兩手策略：一手提供更大的免費展位，提供免費的建館服務來壯大主賓國的場面；另一手對一般參展者收取相當高標準的展位費。兩者交互運用，互為聲勢。
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我們要問一個問題了：那，台北國際書展的主辦單位有沒有觀念和方法來做這些事呢？
但是問這個問題之前，要先問誰是台北國際書展的「主辦單位」？是台北書展基金會嗎？不是。答案是：「中華民國行政院新聞局」。台北書展基金會和過去歷年經過競標才來接手承辦書展的單位一樣，都只是「承辦單位」。
而誰是北京國際書展的「主辦單位」呢？是他們的新聞出版總署嗎？是中宣部嗎？都不是。他們在檯面上和北京國際書展沒有任何瓜葛。北京國際書展的主辦單位，是「中國圖書進出口（集團）總公司」。
這種對照，說明了什麼？
一， 儘管大家都知道北京國際書展的背後另有政策的指導層級，但是他們政府是不出面的，站到後台的。
二， 前台的主辦事務，讓專業的進出口公司工作。
三， 國家館事涉政策，他們可以大力補貼；但是一般展位則是商業運作，由主辦單位收取高標準的展位費。正所謂上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。
而我們呢？
一，明明從解嚴之後，出版法廢止之後，台灣已經是一個自由開放的出版市場；明明「中華民國行政院新聞局」的角色只是拿一千萬元來補助這個實際上主要是民間在經營的書展，但是新聞局卻一直要站到台前，要「政績」，要掛名台北國際書展的「主辦單位」，結果在國際上落得一個政府還在操控出版業的惡劣形象，比北京國際書展還不如。
二， 明明新聞局的補助只有一千萬元，不過佔台北國際書展每年支出上億元的十分之一；明明所謂尊重專業，已經找了一個「承辦單位」，但是新聞局卻要事無鉅細，幾近無所不管，並且決策時間日益緩慢，品質日益粗糙。
三，我們的新聞局，對台北國際書展，倒也是有兩手策略。碰到像國家館這種事涉政策補貼的時候，新聞局一手以政府角色要逐漸淡出，沒有預算來回應；但是當書展的承辦單位要按商業市場的運作規則來經營時，新聞局則又要用另一手跳出來主張他們才是「主辦單位」，從展位到門票的定價，都不能輕易更動；從貴賓的邀請到一切的作業細則，都得他們同意。簡單說來，我們的台北國際書展，就是上帝的不歸上帝，凱撒的不歸凱撒。
我們說清楚了台北國際書展的「主辦單位」是新聞局之後，現在再來問那個問題：我們的新聞局有沒有觀念和方法來做這些事呢？
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我說，是沒有的。因為兩個事實：
一， 過去五年來，新聞局長換了六任。過去十年來，我們的新聞局長換了十一任。 一任不到一年的政務官，能形成什麼觀念和方法呢？
二，政務官罷了，事務官的經驗也無法持續。近年來新聞局裡的出版處處長，總是在上任時對出版業一無所知，到好不容易對出版業有所了解，大家可以用彼此了解的語言溝通之後，又要調換一名新任處長。新上任的人很熱情也很客氣地向出版界從頭「請教」。然後，不多久又要歷史重演。你無奈，他也無奈。
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新聞局的政務官和事務官都如此沒有章法地異動，影響所及，如果只是一個台北國際書展，我不必在法蘭克福書展的旅途上趕寫這篇文章。
書展，不論如何，只是我們出版界的一個活動而已，一個環節而已。
嚴重的是，不只是這一個環節出了問題。
嚴重的是，過去在《出版法》還存在的時代，過去政府曾經以新聞局為台灣出版業主管機關的時代過去了之後，台灣的出版業面臨著一個說來是自由開放，但是實際上政府對出版產業從政策到方法，都漫無章法的混亂階段。
卻偏偏我們現在是「文化創意產業」的口號說得震天價響的時候。如果我們政府對出版產業的政策到方法混亂到這種地步，卻又要高談「文化創意產業」，會不會太過空中樓閣了？
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我們政府對出版產業的政策到方法之混亂，可以粗略地歸納出幾個根源。
第一，出版產業沒有一個明確的主管機關。過去，在《出版法》存在的時代，這個機關明確是「行政院新聞局」，但主要是從管制而不是從輔導產業發展的角度來當這個主管機關。這是我們長期的問題。近年來，《出版法》廢止了，可是新聞局的「出版處」還在。「出版處」雖然在，可是又沒法像其他產業的主管機關經濟部或財政部有那麼高的位階，有輔導產業的思考。所以，他們到底算不算主管機關呢？
接下來，我會談到新聞局的「組織性失憶」和「性格分裂」的問題，但究其病源，還是出在出版產業沒有一個明確的主管機關這件事情上。
未來，新聞局裁撤後，聽說「出版」業要分到新的「文化觀光部」之下。但是在新聞局裡，出版「處」起碼還是一級單位。等編到「文化觀光部」之下，要降一級，成為二級單位的「科」了。出版業的人，能對這種「主管機關」的出現，抱有多大期望嗎？
對照一下中國大陸，他們的出版產業有直屬國務院之下的部級單位「新聞出版總署」。我們要不要有點感觸呢？
第二和第三個問題，是由於新聞局的政務官和事務官的人事變動頻繁，政策接續不上，產生「組織性失憶」的問題；以及即使同一任官員，處理起事情來，思考角度也經常產生「性格分裂」的問題。
這兩個問題，可以由近年來新聞局處理的「國外書展台灣館」和「出版品分級辦法」為代表。
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所謂「國外書展台灣館」，是說新聞局有一筆預算，支持台灣的出版界到「首爾書展」、「波隆那書展」、「法蘭克福書展」這三個國外書展去設置「台灣館」。
到國外各大書展設台灣館，與在國內舉辦台北國際書展，本來是一體兩面之事。台北國際書展是希望把各國人士吸引前來瞭解台灣出版與文化的拉力，而台灣則是希望把台灣出版與文化向外推廣，介紹給各國人士的推力。全世界各國，莫不是把拉力與推力合在一起，在自己國內辦書展的單位，也就是到國外去推廣該國國家館的單位。這是一個基本常識。
過去台灣也是如此。台北國際書展之承辦單位，亦即為台灣館之承辦者，推力與拉力同時負責。但從2004年起，新聞局卻把台灣館之承辦者與台北國際書展的承辦者分割，並採一年一標之競標辦法決定承辦誰屬。
台灣館與台北國際書展分裂而行，並用一年一標的競標方式為之，從一方面看，切斷了台北國際書展在國際活動上一條有力的右臂；從另一方面看，也把台灣館陷入沒有長期定位及發展策略，沒有長期執行單位的困境之中。
我一再向新聞局指出這些措施的不合理，但沒收到回應，去年年底，台北書展基金會去參加2005年的台灣館競標，但是落選。落選是一回事，我接到新聞局的公文後，覺得其中有許多疑問，因此正式寫了封信給當時的林佳龍局長，希望他能回答。
一， 2005年新聞局給台灣館的招標金額是900萬元。新聞局來函告訴我們得標單位的計劃，是使用890餘萬元來進行。事實上，落選的台北書展基金會的計劃，則是以1,115萬元預算來進行，換句話說，我們準備在新聞局900萬元補助之外，另行籌募215萬元來進行。願意多花錢，多做事的單位，反而落選，這是什麼邏輯？
二，新聞局對台北國際書展的補助，曾經很高，高到每年四千多萬元，近年來受限於政府預算，一路降為一千萬元。這我們可以理解。但是，台北國際書展是個總展場面積36,474平米，總支出近一億元新台幣的活動，新聞局只編列每年一千萬元的補助。而2005年台灣館案，在三個國際書展設台灣館的全部總面積也不過 370平米，得標單位的總支出不過890餘萬元，新聞局的補助款項卻由2004年之400萬元增加為2005年之900萬元。新聞局支持、補助出版產業的政策，到底是什麼邏輯？
三，過去新聞局對台北國際書展採一年一標之競標辦法而衍生諸多問題，好不容易在出版界的呼籲之下，才準備逐漸放棄這個飽受批評的辦法，但現在又把台灣館之承辦者分割出去，並且又再採久受詬病之一年一標競標方式，讓舊有問題換個場域再次重複上演，是什麼思考角度？
這三個疑問（加上其他一些問題），我趕在今年三月四日當時的林佳龍局長離任之前，正式去函希望他能回覆，並希望他把這些問題轉交後任者，以免在政府首長異動之下，在「組織性失憶」之下，不了了之。林前局長在三月十日最後一次和出版同業的座談上，回答已經讀過我的信，並已轉知新任姚文智局長。當天一同前來的姚文智局長也表示讀過了我的信，知道了這件事情。但其後到現在，已經七個月以上的時間過去，2006台灣館如何決定，又到了年底的最後關頭，我們還沒聽到新聞局準備有什麼改善的動作。
政府對出版業的預算是否能年年增加，或不要年年減少是一回事，但至少不應該在已有的，僅有的預算上分配得如此難以理解；政府到底要如何強調突出台灣的文化是一回事，但至少不要一方面強調重視「台灣」，一方面又要如此支離破碎地肢解「台灣」的出版文化活動；政府要如何改進效率是一回事，但至少不要把右手已經學到的教訓，馬上讓左手再次上演。
這個「台灣館」的例子，可以說是政府政策「性格分裂」的一個代表。
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再來一個是出版品分級辦法。
新聞局的出版品分級辦法自去年十二月推出後，引起文化界的強烈反對。之後，新聞局前任林佳龍局長於去年十二月二十四日發表聲明，答應針對出版品分級辦法採取若干項配套措施，其後並有數次與業界之座討討論。要言之，林局長答應的配套措施分三個層次：上，有新聞局協調政府其他部門修＜兒少法＞；中，有新聞局主持修＜出版品分級辦法＞並協調各縣市機關執行單位認同；下，有出版界成立「出版自律協會」，綜合並解決分級之評議及其他配合問題。
基於林前局長與出版界同業見過三次面，討論相應措施，因此業界也積極回應，籌備「出版自律協會」之成立。然而，三月份新聞局長異動之後，目前雖然有一個孤伶伶的「出版自律協會」趕在九月底成立了，但是新聞局原本在配套措施中應該做的另外兩件事，卻毫無進展。事實上，如果沒有其他配套措施一起行動，光是這一個「出版自律協會」的出現，不但有違新聞局的承諾，不但無法解決兒少法與出版品分級辦法中為人詬病之處，也難以發揮功能。
看新聞局處理＜出版品分級辦法＞的過程，不能不說是「組織性失憶」的一個代表。
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對比海峽兩岸出版的環境，是非常有趣的。
全世界的人，都知道中國大陸的出版自由與出版市場，仍然處於一個被管制的狀態，不開放的狀態。不論我們如何看待這種管制狀態，但是中國大陸對出版不開放的政策及方法，其實，是幕後有一套嚴密的思考，幕前有一批專業而深入的出版署主管人員所決定的。這十幾年來，我們看到他們「新聞出版總署」的相關主管也有更替，但是，每一任之內都會看到一些長期鑽研出版市場，從理論到實務都十分紮實的主管在執行。他們對出版的管制，是基於他們對出版力量的了解與重視。（至於他們管制太多所產生的負面作用，是另一個議題，不在本文討論範圍之內。）
台灣的出版自由與市場規模，從解嚴之後大幅成長、改善，但是以近十年來十一任局長這種變動，以局長之下沒有認真培養過出版處的事務官員來看，我們可以說，今天我們美其名曰的出版的自由與開放，有很大一塊，其實只是碰上政府無能與無暇注意所形成的產物──正因為這是一種偶然條件所形成的鬆散，而不是真正對出版自由有所體認，所以稍微有個風吹草動，我們的政府就會在＜兒少法＞一些過當條款的壓力之下，忘記出版自由的原則與立場，搞出一個＜出版品分級辦法＞。
說政府無能與無暇，還是客氣的話。這應該是其他產業經常抱怨的話。
我們政府對出版產業在做的事情，其實根本就是謀殺。溫水煮青蛙的慢性謀殺。
從未來新聞局撤銷後，「出版」到新的文化觀光部之下要再降一級，成為二級單位來看，這盆溫水煮得十分成功。
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但是我們不能這麼成為被煮熟的青蛙。
台灣出版界的人，以及真正還關心台灣「文化創意產業」發展的人，最少應該努力做幾件事情。
第一， 立即請陳水扁總統，或是呂秀蓮副總統，出面主持有關出版業界從主管機關到長期政策到短期辦法的重新思考，以及行動。
為什麼要請總統或是副總統來做這件事？因為十年十一任的新聞局長不可能做這件事。五年四任的行政院長，也不一定。最少未來三年，任期最確保，位階也夠高的，只有總統或是副總統。
第二， 這些思考與行動，要做的第一件事情，是給出版產業一個明確、適當，而且位階足夠的主管機關。但這個主管機關可不是來管制什麼，而是像其他產業的經濟部或財政部，能為產業規劃些政策或遠景。
第三，只有在這個主管機關明確之後，我們才能思考如何訂定一些長期策略，如何培養專業的事務官，如何參考別人的一些作法。（有沒有人知道中國大陸對出版業的全部營業稅都要退還，每年用這筆退稅要補貼他們出版業十幾億人民幣？要不要看看今年韓國在法蘭克福書展上以1,500萬歐元設立韓國館的氣魄與作法？）
第四， 在以上的事情沒法進行之前，起碼可以先要求目前的新聞局，這個似乎像是台灣出版產業主管機關又不像的單位，在已有的施政上，在有限的預算上，不要一直在「組織性失憶」與「性格分裂」的行為之間重複擺盪，耗盡能源。
第五，最後，可能我們所有的呼籲都沒有作用。我們的總統與副總統就以上和出版業有關的事情，可能一件也做不到。這也沒關係。台灣出版業者自謀生路也不是一天兩天的事。沒有人幫我們著想，我們的日子還是要過。但起碼我們可以請求一點，也就是，最少我們的政府官員，以後再不要談什麼「文化創意產業」了。我們的耳朵可以少受一點不必要的刺激，我們可以集中精神趕自己的路。
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為什麼要這麼急？為什麼不能等什麼行政院組織法調整？為什麼一定要趕在這個時候講這些話？
參加2005年法蘭克福書展的人，會發現，相較於過往，法蘭克福書展今年在國際區的部份有點沉寂，但是在沉寂中，卻有兩團極大的光火吸引著大家的注意。
一個當然是國家館韓國。韓國從入選為今年的主賓國之後，就傾舉國之力準備這次的活動，他們要把2005年德國的10月，塑造為「韓國月」。他們投下 1,500萬歐元，結合了出版、文化與電子產業的整體力量，是今年最受注目的焦點。他們的國家館展覽，結合了古典與現代，文化與藝術，傳統出版與電子及數位出版，毫不保留地展示了他們的力量與企圖。
另一團光火，則是中國大陸。中國大陸的出版業者，雖然也是每年都來法蘭克福參展，但是規模和內容，都以今年為最。今年他們組了一個多達上千人的團，由新聞出版署副署長鄔蘇林親自帶隊，不但大手筆地全部展位裝璜費用都由新聞出版署出錢，更由中國圖書進出口公司出面，在書展會場對面，極為昂貴的Merriot 飯店租下大宴會廳，以晚宴款待世界各地的出版同業。
相對於亞洲地區這兩團耀目的光火，我們又是如何呢？被肢解的台灣館和台北國際書展兩個單位，像是畸形的連體嬰，侷促於一個角落。台灣的出版產業，和別人相比，有些外在條件的確並不利，但沒有不利到要以如此狼狽形象出現的地步。更何況，台灣的出版產業，還有些不該妄自菲薄的機會與資源。
我每年到法蘭克福書展，總要和曾任法蘭克福書展主席長達二十五年的衛浩世（Peter Weidhaas）見個面，交換些彼此對出版及書展的意見。
今年見面，談不到半個小時，衛浩世就跟我提出了台灣出版業的緊急問題。他說：「中國大陸的出版市場，現在已經什麼都齊備了，唯一差的只是出版自由。現在你們唯一能爭取的，是在他們的出版自由還沒開放的這幾年時間裡，多交一些朋友，多有一點準備。錯過了這兩、三年，你們將什麼也沒有了。」
是的。兩三年，行政院組織法還不知如何。兩三年，早已經被稱之為「末代」的新聞局，可能還在繼續「末代」。兩三年，可能又只是換兩三任新聞局長的時間。但是同樣的這兩三年，卻將影響全台灣出版業過去幾十年發展的成果，以及未來幾十年的命運。
我們不能不急。
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